Betänkandet (SOU 2008:116) "En ny radio- och TV-lag"

Svenska Tidningsutgivareföreningen (TU) har getts tillfälle att lämna synpunkter på rubricerat betänkande och vill anföra följande.

1. Inledande synpunkter

AV-utredningen har haft ett omfattande uppdrag, bland annat att göra en allmän översyn av radio- och TV-lagen i syfte att förenkla regelverket för radio- och TV-företagen, att förbättra lagens struktur och överskådlighet och att analysera och föreslå de författningsändringar som krävs med anledning av det så kallade AV-direktivet.

Uppdraget är viktigt och TU välkomnar den utredning som lagts fram. Samtidigt kan konstateras att bakgrunden till betänkandet framför allt är AV-direktivet som skall genomföras i svensk rätt. AV-direktivet är visserligen ett minimidirektiv, men enligt TU:s mening är det angeläget att lagstiftningsarbetet sker med den utgångspunkten att avvikelser i nationell rätt sker i så begränsad omfattning som möjligt.

2. Beställ-TV

Det som i AV-utredningen benämns "beställ-TV" kan, såvitt TU kan se, omfatta såväl sändningar som faller in under databasregeln i 1 kap. 9 § YGL, som sådana inspelade program som faller in under den så kallade webbsändningsregeln i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL. Definitionen av vad som avses med beställ-TV är dock oklar och riskerar, enligt TU:s mening, att bli alltför vidsträckt. Det gäller i synnerhet i fråga om databaser med vissa audiovisuella inslag.

Eftersom konsekvensen av att en medietjänst omfattas av begreppet beställ-TV är omfattade är det mycket angeläget att definitionen av vad som avses med beställ-TV förtydligas. Det måste också ifrågasättas om det är rimligt att yttrandefriheten hos sådana sändningar - beställ-TV - skall kunna inskränkas i samma utsträckning som hos de traditionella TV-sändningarna; de senare verkar som bekant under helt andra förutsättningar och har en betydligt större genomslagskraft.

Vidare kan noteras att det i AV-direktivet, liksom i TV-direktivet, sägs att direktivet inte bör omfatta nätupplagor av tidningar och tidskrifter samt att definitionen av audiovisuella medietjänster bör utesluta alla tjänster vilkas huvudsakliga syfte inte är tillhandahållande av program, d v s när det audiovisuella innehållet enbart är en sidoeffekt av tjänsten och inte dess huvudsakliga syfte.
Enligt TU:s mening måste denna huvudsaklighetsprincip komma mycket tydligare till uttryck. Då den främsta uppgiften i en audiovisuell medietjänst och/eller ett audiovisuellt kommersiellt meddelande inte är att tillhandahålla tv-program eller audiovisuella verk, utan de audiovisuella inslagen endast tydligt utgör en mindre del av de valmöjligheter som finns tillgängliga genom sändningarna måste det stå helt klart att dessa inte skall omfattas av lagstiftningen.

En publicistisk verksamhet skall inte åläggas andra restriktioner än dem som förekommer i deras huvudsakliga verksamhet. TU utgår från att exempelvis tidningarnas innehåll, i alla dess publiceringsformer, i enlighet med det ovan sagda, därmed skall vara undantagna från den nya radio- och TV-lagstiftningen.

3. Ansvarigt land och samarbete

TU tillstyrker utredningens förslag om ansvarigt land, d v s att ursprungslandsprincipen skall gälla.

När det gäller reglerna om samarbeten mellan länder där ett programföretag riktar sina sändningar till en annan medlemsstat än den där programföretaget är etablerat och mottagarlandet vill att dess regler skall följas kan konstateras att reglerna i sig saknar förutsättningar att bli effektiva.

Enligt TU:s mening framstår det också som en mindre lämplig ordning att en svensk myndighet - t ex Granskningsnämnden - på uppmaning av en annan EES-stat, skulle rikta uppmaningar till svenska programföretag att följa den andra EES-statens programregler. TU vill också understryka att det aldrig kan vara fråga om mer än just en uppmaning för att inte hamna i konflikt med YGL.

4. Sponsring

TU har inget att erinra mot de förtydliganden som görs i fråga om sponsring, men vill ifrågasätta tillämpligheten när det gäller beställ-TV.

Delegationsregeln i YGL 1 kap. 12 § möjliggör regler i vanlig lag om exempelvis sponsring, men av förarbetena synes detta endast avse traditionell TV och därmed skulle saknas stöd för att låta sponsringsreglerna omfatta även sådan beställ-TV som
sker genom överföringar enligt databasregeln i YGL 1 kap. 9 §. TU förordar därför att sponsringsreglerna avgränsas till att inte omfatta beställ-TV.

5. Produktplacering

Av AV-direktivet följer att produktplacering enligt huvudregeln skall vara förbjudet, men att medlemsstaterna får tillåta produktplacering i vissa särskilt angivna fall och under vissa förutsättningar.

I betänkandet föreslås ett införande av särskilda regler för produktplacering. Produktplacering kommer endast att vara tillåtet i vissa program under vissa förutsättningar. När det förekommer produktplacering skall tittarna informeras om detta såväl i början som i slutet av programmet och när programmet börjar igen efter ett reklamavbrott. Informationen ska utformas på lämpligt sätt och får inte innehålla säljfrämjande inslag eller något annat som gör att informationen kan förväxlas med reklam.

Synen på vad som utgör produktplacering är ibland oklar. Så är t ex produktplaceringen i vissa lägen inte att betrakta som reklam i radio- och TV-lagens mening. Enligt TU:s mening bör dock det avgörande vara den gränsdragning som kommit till uttryck i rättspraxis mellan marknadsföringslagen och tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen; för att åtgärden skall anses som en marknadsföringsåtgärd skall den ha ett rent kommersiellt syfte och rent kommersiella förhållanden till föremål. Det är således angeläget att endast sådana produktexponeringar som har ett rent kommersiellt syfte och rent kommersiella förhållanden till föremål, kan komma att omfattas av de bestämmelser som nu föreslås.

I fråga om produktplaceringsreglernas tillämpning på beställ-TV har TU samma invändningar som i fråga om sponsring (se p. 4).

6. Tillståndsvillkor eller lagregler

Enligt AV-utredningen bör nuvarande myndighetskontroll av vissa sändningsvillkor kunna ersättas med självreglering, dock under förutsättning att självregleringen bedöms kunna fungera lika effektivt som myndighetskontrollen. För att underlätta en utveckling mot självreglering bör regler som nu kan föreskrivas som tillståndsvillkor inte omvandlas till föreskrifter i lag, som Radio- och TV-lagsutredningen föreslog.
TU noterar att utredningen tagit till sig av kritiken mot Radio- och TV-lagsutredningens förslag om att i radio- och TV-lagen införa generella regler om att sändningsrätten skall utövas sakligt, att programverksamheten skall respektera den enskildes privatliv och att annonsörer inte får diskrimineras. Vidare görs bedömningen att de nuvarande reglerna om hänsyn till radions eller televisionens särskilda genomslagskraft inte bör ändras.
I det följande lämnar TU sina synpunkter i anledning av AV-utredningens förslag
gällande villkor för sändningarnas innehåll.

6.1. Skyldigheten att utöva sändningsrätten sakligt

I AV-utredningen föreslås att krav på saklighet fortfarande bör kunna ställas upp som villkor för sändningstillstånd. Vidare skall - eftersom AV-direktivet inte innehåller något krav på saklighet utan enbart ett krav på att felaktiga sakuppgifter ska beriktigas - tillståndsmyndigheten avstå från att ställa upp villkor om saklighet om programföretaget omfattas av en effektiv ordning för självreglering som avser saklighet.

Enligt TU:s mening kan det principiellt ifrågasättas att det allmänna uppställer krav på saklighet i lag eller tillstånd. Tanken på en sådan reglering vore främmande på exempelvis tidningsområdet.

TU anser ändå att utredningens förslag går i rätt riktning. Som tidigare anförts är mediebranschen under en enorm utveckling, vilken skulle riskera att hämmas om bland annat kravet på saklighet skulle lagregleras. Ett införande av en sådan lagbundenhet skulle innebära en inte oväsentlig inskränkning av yttrandefriheten, varför ett krav på saklighet, i alla fall tills vidare, lämpligen bör kunna ställas upp som villkor för sändningstillstånd.

6.2. Skyldighet att respektera den enskildes privatliv

I betänkandet uttalas att resultatet av Yttrandefrihetskommitténs arbete med hur balansen mellan å ena sidan skyddet för tryck- och yttrandefriheten och å andra sidan skyddet för den enskildes privatliv och integritet skall utformas bör avvaktas innan det sker några förändringar av nuvarande regelverk; den nuvarande möjligheten att meddela tillståndsvillkor om skydd för privatlivet bör inte nu ersättas med någon lagföreskrift.

Visserligen väljer AV-utredningen att inte föreslå en lagreglering om en skyldighet för programföretagen att respektera den enskildes privatliv. Utredningen bedömer att nuvarande ordning - där ett programföretag som har fällts av Granskningsnämnden för att ha överträtt ett tillståndsvillkor om respekt för privatlivet åläggs att på lämpligt sätt offentliggöra nämndens beslut - kan innebära tillräcklig gottgörelse för den som har lidit skada. I nästa mening konstateras dock att nuvarande ordning inte ger möjlighet att förebygga fortsatta kränkningar; för att det skall vara möjligt skulle t ex ett vitesföreläggande kunna användas för att förhindra upprepade överträdelser.

Nu som då ifrågasätter TU behovet av att införa en sådan bestämmelse. En lagreglering på området skulle innebära en tydlig inskränkning i yttrandefriheten. Enligt TU är det nuvarande skyddet för den personliga integriteten i form av tillståndsvillkor tämligen väl avvägt.

TU vill i detta sammanhang också ifrågasätta möjligheten att använda vitesföreläggande för att förhindra upprepade publiceringar. En sådan bestämmelse riskerar att bli ett hinder för utgivningen av sändningen. Visserligen görs vitesföreläggandet i anledning av tidigare publiceringar, men är ändå framåtsyftande. I praktiken tar åtgärden sikte på kommande publiceringar som innefattar en kränkning av den enskildes integritet och privatliv. TU ifrågasätter därmed förenligheten med YGL:s hindrande åtgärdsbestämmelser. Ett vitesföreläggande riskerar även att komma i direkt konflikt med utgivarens ensamrätt att bestämma vad som skall sändas.

6.3. Förbud mot att diskriminera annonsörer

Utredningen föreslår att möjligheten att förbjuda programföretag att diskriminera annonsörer avskaffas.

TU tillstyrker förslaget. Bestämmelsen om annonsvägran har ingen praktisk betydelse och tillämpas inte längre, någonting som även konstateras i betänkandet. Till saken hör dessutom att utgivaren i enlighet med sin vetorätt i och för sig kan diskriminera en annonsör genom att vägra att införa en annons.

6.4. Mediets särskilda genomslagskraft

Utredningen föreslår inga ändringar vad gäller de nuvarande reglerna om hänsyn till radions eller televisionens särskilda genomslagskraft. Villkor med denna innebörd bör fortfarande kunna ställas upp som villkor för sändningstillstånd.

Radio- och TV-lagsutredningen föreslog en lagregel om skyldighet att iaktta aktsamhet med våldsskildringar och avancerade sexuella framställningar samt att upprepade överträdelser skulle kunna leda till föreläggande vid vite att inte på nytt sända program i strid med bestämmelsen.
TU, som var starkt kritiskt till Radio- och TV-lagsutredningens förslag, välkomnar att utredningen tagit till sig av kritiken. Förslaget, som innebar en inte oväsentlig begränsning av yttrandefriheten, var godtyckligt och riskerade att kollidera med utgivarens ensamansvar.

7. Tillsynen

I betänkandet sägs att nuvarande regler om tillsyn och sanktioner i fråga om förbudet att sända program med ingående våldsskildringar m.m. inte bör ändras.

TU konstaterar att utredningen även här har hörsammat remissinstansernas kritik. JK är ensam åklagare i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott. Det förefaller således lämpligast att JK även fortsättningsvis har ansvaret för bestämmelserna i 6 kap. 2 § radio- och tv-lagen, inte minst med tanke på att dessa avser missbruk av yttrandefriheten.

8. Mobil-TV

Enligt utredningen saknas utrymme för rundradiosänd mobil-TV i de frekvensband där den föreslår att det skall krävas tillstånd och att det är tveksamt om de särskilda sändningssystemen för mobil-TV kommer att behövas. Vidare uttalas att man, bland annat med hänvisning till den tekniska utvecklingen på området, bedömer att det inte finns någon anledning att införa några särskilda regler för sådana TV-sändningar.

TU delar utredningens bedömning, men ifrågasätter utredningens uppfattning att om särskilda mobil-TV-sändningar ändå skulle komma till stånd inom det tillståndspliktiga området, skulle dessa följa samma regler som TV-sändningar i allmänhet. TU vill erinra om att huvudprincipen i YGL är att även sändningar som förmedlas på annat sätt än genom tråd skall få förmedlas fritt. Skillnaderna mellan traditionell TV och mobil-TV är så stora att det inte är rimligt att en utsändare av mobil-TV skulle kunna åläggas krav på saklighet och respekt för den enskildes privatliv.

9. Självreglering

I betänkandet sägs att om ett programföretag omfattas av en effektiv självreglering bör tillståndsmyndigheten främja självregleringen genom att avstå från att ställa upp sändningsvillkor inom områden som omfattas av självregleringen.
Enligt TU:s mening är det positivt att utredningen banar vägen för självreglering och välkomnar således förslaget att avstå från att föreslå att vissa av de frågor som regelmässigt tas in som villkor i sändningstillstånd inte skall kunna lagregleras. Samtidigt kan konstateras att åtgärden är försedd med om inte ett direkt hot, så åtminstone en antydan. Så uttalas att "om en sådan utveckling inte kommer till stånd anser vi att man på nytt bör överväga om vissa regler bör framgå direkt av lagen och därmed bli tillämpliga även för sändningar som inte kräver tillstånd."

Visserligen kan dagens pressetiska regelsystem delvis sägas ha vuxit fram under just hot om lagstiftning och statliga ingripanden. Men självregleringens grundläggande syfte är att på frivillig grund och på eget initiativ skapa normer som på olika sätt säkrar etiken inom och kvalitén och förtroendet för branschen.

Betydelsen av - och respekten för - en väl fungerande självreglering kan inte nog betonas. Genom den självreglering som mediebranschen upprätthåller t ex genom pressetiska regler och tillsyn av Allmänhetens Pressombudsman (PO) och Pressens Opinionsnämnd (PON) förstärks massmediernas oberoende och tryck- och yttrandefriheten. Självregleringen - t ex genom olika etiska spelregler - verkar här som ett värn mot politiska påtryckningar. Utvecklingen mot en effektiv självreglering bör därför vara att näringslivet självt initierar åtgärden i kombination med att statsmakterna samtidigt låter dem göra så.

TU tillstyrker därför förslaget om att om ett programföretag omfattas av en effektiv självreglering, så bör tillståndmyndigheten främja denna genom att avstå från att
ställa upp sändningsvillkor inom de områden som omfattas av självregleringen. Detta synsätt bör prägla också sådant som i dag är reglerat i lag, t ex regeln om otillbörligt gynnande.

Stockholm den 13 mars 2009

TU

Per Hultengård
Direktör

Hanna Lind
Jurist